自贸试验区是我国高水平开放的重要载体。近年来，关于自贸试验区的政策研究和新闻媒体报道不断增多，但在非常关注的背后，任旧存在许多需要思考的深层次问题。本文作者博士毕业后曾在上海市政府任职15年，参与和见证了诸多重大战略研究，结合多年思考撰就此文，值得细读。
自2013年9月开始，我国自贸试验区建设在广度和深度上不断拓展，目前全国已有22个自贸试验区。党的二十大和二十届三中全会提出实施自由贸易试验区提升战略，加快建设海南自由贸易港。落实好这一任务，需要超越现象层面纷繁复杂、丰富多彩的实践，深入思考自贸试验区建设的核心问题，透彻把握其内在逻辑。本文将其概括为十个方面，并作简要分析。（因篇幅限制，本文分上下篇，此为上篇）
如何看待制度型开放背景下我国自贸试验区打造改革开放试验田的新内涵、新使命？
自贸试验区自诞生时便肩负着打造改革开放试验田的重要使命。需要看到的是，随着我们国家高水平开放日益从商品和要素流动型开放向规则、规制、管理、标准等制度型开放转变，改革与开放的关系发生了深刻变化，“改革开放试验田”的内涵也在逐步深化。
在过去相当长一段时间里，“对内改革、对外开放”似乎是一个不言自明的问题，改革更多指向国内层面，开放更多指向对外层面。但是，随着改革开放进入新阶段，尤其是在当前新一轮国际经贸规则加速重构、制度型开放替代要素流动型开放成为紧迫要求的背景下，高水平开放越来越深入到边境后措施层面，从而与国内深层次改革发生融合。诸如知识产权、竞争中性、环境保护等传统意义上属于国内事务的问题日渐成为国际经贸规则博弈的焦点，并通过双边和多边国际协定对一国内部治理产生影响。
因此，与要素流动型开放阶段不同，在以制度型开放为主的新阶段，在规则、规制、管理和标准等领域实现了改革与开放的高度统一，国内改革的力度决定了高水平开放的深度。离开了国内深层次体制机制改革，单纯放宽准入、扩大开放并不一定带来境外高质量的资本、技术、人才等要素流入，开放措施的边际效应将较以往明显递减。
新阶段下改革与开放关系的这一变化，将对自贸试验区打造改革开放试验田产生深刻影响。未来自贸试验区深化改革和扩大开放并非两个不相同的领域，随着自贸试验区率先扩大开放步伐不断加快，许多开放措施将更多深入到改革领域，从而形成紧密互动和高度融合。在一定意义上，改革即是开放，开放亦是改革。例如，放宽外商投资准入管理必然涉及到不同市场主体之间的公平竞争及知识产权保护等问题，促进跨境数据自由流动必然涉及到数据产权界定、个人隐私信息保护及安全监管等问题。
未来自贸试验区要在更大程度上发挥好改革开放试验田的先行先试作用，必须把对标高标准规则扩大制度型开放放在更重要的位置，更看重边境后开放与深层次改革的统筹推进和有机统一，在进一步构建与高水平制度型开放相衔接的制度体系和监督管理模式上下更大力气。
近年来，在许多研究文章中常常会出现“我国自贸试验区应对标国际高水平自由贸易园区”“海南自由贸易港应对标新加坡、中国香港、迪拜等全球三大自由贸易港”的提法。但从学理层面看，这些提法尚需进一步讨论。
事实上，从国际上看，自由区、自由贸易园区、自由贸易港等概念并无多大区别，是指存在海关封闭围网、以货物贸易为主的特殊经济区域。1973年海关合作理事会制订的《京都公约》将其界定为“指一国的部分领土，在这部分领土内运入的任何货物就进口税及其他各税而言，被视为在关境之外，并免于实施惯常的海关监管制度”（1999年修订版中删除了“免于实施惯常的海关监管”）。
而从我国来看，自贸试验区本质上是高水平开放制度创新试验区，不一定存在海关围网，这与国际上自由贸易园区作为“境内关外”特殊区域有很大区别。国际上自贸园区主要以加工制造、国际物流和转口贸易为主，而我国自贸试验区以对标国际高水平经贸规则、引领高水平改革开放为核心使命，以打造改革开放试验田为核心任务，承载的使命意义更为重大和深远。
从自由贸易港而言，虽然国际上有时也出现中国香港、新加坡、迪拜等“自由贸易港”的提法，但这更多是约定俗成的概念，并无严格的国际法依据。应当说，海南自贸港与国际上的自贸港虽存在一定的相关性，但不宜简单类比，在更大程度上是立足中国实际、基于特有战略背景构建的高水平开放载体。
客观地看，海南自贸港的制度设计借鉴了三个方面：一是中国香港、新加坡等高度开放、要素自由流动的经济体，这是海南自贸港参照的主要模式；二是美欧发达经济体在开放经济上的部分做法，如数字贸易、服务贸易等；三是国际上自贸园区的部分做法，如“境内关外”等。海南自贸港重点借鉴了第一种模式，但单纯以国际上任何一种模式来概括均不全面，只有按照习提出的“加快建设具有世界影响力的中国特色自由贸易港”要求，方能精准把握海南自贸港的本质内涵。
第一阶段是2013年至2019年，以投资、贸易、金融便利化和政府改革四大领域为主。
第二阶段是2019年至2023年，以上海自贸试验区临港新片区方案率先提出“五自由便利、一安全有序”即投资自由、贸易自由、运输自由、金融自由、人才流动自由和数据安全有序流动，并在海南自贸港方案中进一步深化为标志，构成了第一阶段的升级版。
但是，这两个阶段在一定意义上仍处于“边境上开放”阶段，下一步仍存在巨大的突破空间。
党的二十大和二十届三中全会提出实施自由贸易试验区提升战略。贯彻这一任务，我国自贸试验区应以高水平制度型开放为核心，聚焦两大突破口：
一是对标高标准国际经贸规则，大力推进“边境后规则”压力测试。即对标《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）等高标准规则，大力开展竞争中性、知识产权、环境保护等一系列领域改革。
2023年6月和11月，国务院相继印发了在有条件的自由贸易试验区和自由贸易港、在上海自贸试验区对接国际高标准推进制度型开放的方案，在这方面提出了诸多突破性举措，标志着我国自贸试验区建设进入前所未有的新阶段，具有开创性意义。
二是顺应新产业革命趋势，大力推进服务业开放、金融开放、数据自由流动等领域制度创新。自贸试验区要聚焦我国产业升级和高水平开放需求，力争在前沿产业制度创新上取得更大突破。毫无疑问，这在某种程度上预示着自贸试验区将进入攻坚突破的深水区，面临的难度和风险将会更大，但意义也更为深远。只有在这样一些方面取得实质性突破，我国自贸试验区才能真正发挥引领高水平开放的作用。
就前一突破口而言，自贸试验区要对标高标准国际经贸规则，第一步是要透彻思考其本质。
第一，何谓高标准国际经贸规则？高标准国际经贸规则是怎样产生的？高标准国际经贸规则并非一个抽象的存在，而是世界上最具影响力的经济体之间基于各自产业高质量发展和经贸利益需求而相互博弈形成的合作规则，全球产业升级和技术进步带来的商业行为变化是其需求的核心驱动力。
以CPTPP知识产权章节为例，其背后体现的是发达国家跨国公司在进入其他几个国家市场时对专利、商标、版权及商业机密等权利的保护需求，而在新产业革命背景下加大这些权利保护力度更显重要。
再以跨境服务贸易为例，CPTPP关于非当地存在的条款，在很大程度上体现了随着数字技术的发展，跨国公司在进入他国服务市场时方式的变化，跨境交付相对于商业存在而言占比不断上升。
第二，高标准国际经贸规则是中性的还是包含价值判断？高标准国际经贸规则是全球主要经济体基于自身利益相互博弈形成的合作规则。如同谈判主张总是带有鲜明的利益诉求一样，任何一项“高标准”规则都带有强烈的利益指向和价值判断，因此并不存在放之四海皆准的普适性规则。
例如，在数字贸易领域，美式规则强调数据自由流动不受阻碍，其体现的是美国强大的数字企业巨头利益，而欧式规则更看重个人隐私保护和数据跨境流动监管，其背后与欧盟在数字贸易领域的利益和价值观有关。
又如，一些西方国家之所以倡导国有企业、竞争中性等规则，背后隐含着遏制中国这类被其视为所谓“国家资本主义”模式的意图。对我国而言，在对标国际高标准规则的同时，如何立足中国利益提出“中国版”主张亦十分重要。
第三，高标准国际经贸规则可以局部移植或模仿吗？已故比较制度分析权威、斯坦福大学教授青木昌彦关于制度互补性的观点，对思考这一问题颇有启发。高标准国际经贸规则从外在看表现为由一系列协定条款构成的制度体系，各个制度之间具有很强的逻辑关联和环环相扣关系。尽管我们大家可以基于某一需要从中选择若干先进制度进行复制和模仿，但由于不同制度之间的相互锁定关系，即便复制模仿了其中部分条款，但脱离其他关联制度支撑的改革很难完全发挥最大效果。
换言之，局部制度的技术性模仿并无难度，但触及灵魂的核心制度改革则需要极大的勇气和决心。例如，实施外资负面清单若离开了知识产权、竞争中性、透明度等配套制度，其作用便会大打折扣。因此，下一步我国要迈向高水平市场经济体制，涉及不少深层次制度创新，需要下更大力气推进。
与实施自贸试验区提升战略的突破口紧密相关的另一问题是：在新产业革命快速的提升的背景下，我国自贸试验区应当如何作出回应，创造出与时俱进的改革成果？
前文已经提及，我国自贸试验区和国际上的自由贸易园区存在很大区别。国际上的自贸园区主要诞生于工业化和货物贸易为主的时代，基本功能是为了应对贸易保护主义和关税壁垒的影响，其核心规则以货物贸易便利化为主，涉及金融、数据、人才等领域的高标准措施很少。
但是，我国的自贸试验区是在新产业革命背景下诞生的以对标高标准国际经贸规则为使命的改革试验区，针对数字化和服务经济时代产业升级需求，率先探索与其相适应的高水平制度创新，是未来必须肩负的重要使命。
之所以作出这一判断，是基于如下事实：当前以数字化、服务化为核心的新产业革命正在重塑全球竞争格局，而现有制度体系、监管规则与此存在相当多的不适应之处。这一问题不仅存在于中国，也存在于全球许多国家。中国是全球数字化的经济大国，2023年数字化的经济规模居世界第二，AI创新指数仅次于美国，已成为全世界领先的清洁能源技术供应国，海量数据和丰富场景决定了中国有条件在数字化时代率先探索，在数字经济基础制度创新、服务经济前沿规则等方面开展改革试验，形成独具价值的制度创新成果，在参与和引领全球数字贸易和服务贸易规则上作出独献。
如同现代公司制度、法人制度、专利保护等先进制度诞生于工业化时代的欧洲一样，数字化时代的自贸试验区应成为中国面向前沿产业需求推进制度创新的改革测试场，为全球探索数字化时代高水平市场规则提供宝贵经验，这是我国下一步实施自贸试验区提升战略的重要突破口，也是我国自贸试验区为全球作出独献的潜在空间和机遇所在。
